Теоретична і прикладна економіка

Гончаров В.В. - Роль принципу централізму і децентралізації в організації і діяльності державного апарату в Російській Федерації // Теоретична і прикладна економіка. - 2014. - № 1. - С. 64 - 75. DOI: 10.7256 / 2306-4595.2014.1.2020 URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=2020

Роль принципу централізму і децентралізації в організації і діяльності державного апарату в Російській Федерації

Анотація.

DOI:

Дата направлення до редакції:

Дата рецензування:

Дата публікації:

Abstract.

Keywords:

В основі організації і діяльності органів державної влади в Російській Федерації лежить система принципів - законодавчо закріплених відправних почав, ідей і вимог - які, взаємопов'язані і взаємообумовлені, надають системі державних органів цілеспрямованість, цілісність і єдність, будучи необхідною умовою ефективного функціонування і розвитку державного механізму.

Дані принципи закріплені або безпосередньо в Конституції Російської Федерації (такі, наприклад, як поділ влади і законність), або визначені чинними федеральними конституційними законами і федеральними законами (до них відносяться, наприклад, професіоналізм і етика державних службовців, відповідальність посадових осіб органів державної влади) .

До числа основних принципів організації і діяльності органів державної влади в Російській Федерації ставляться наступні:

1) поділ влади;

2) централізм і децентралізація;

3) законність;

4) виборність органів державної влади;

5) колегіальність і єдиноначальність;

6) відповідальність посадових осіб органів державної влади;

7) професіоналізм і етика державних службовців;

8) участь громадян Росії в управлінні державними справами;

9) гласність в роботі органів державної влади.

Ключовим принципом організації та діяльності органів державної влади в Російській Федерації є співвідношення централізму (концентрації питань керівництва державними справами в руках центральних органів держави) і децентралізації (передачі вирішення різних питань від центральних державних органів у відання органів суб'єктів федерації і місцевого самоврядування).

Як відзначили учасники «круглого столу», проведеного в Інституті держави і права РАН 12 жовтня 2000 р без вирішення питання централізації влади договірна федерація може почати трансформуватися в конфедерацію, а конституційна федерація - в договірну [2] . Історія СРСР того сумний приклад. Як показав «парад суверенітетів», ініційований Президентом Російської Федерації Б. Єльциним, ослаблення федеральної державної влади неминуче веде до відцентровим тенденціям і сепаратизму окремих регіонів країни, що загрожує розвалом держави. У сучасній науковій літературі міститься маса публікацій з даного питання: від цікавих думок з приводу зміцнення вертикалі влади [1, 6] до критичного аналізу усіляких реформ по централізації державної влади [5] .

Принцип централізації, як зосередження більшої частини державних функцій у віданні федеральних органів влади, випливає з єдності системи державної влади, обумовленого наявністю предметів і повноважень, що знаходяться у віданні федеральних і регіональних органів влади, їх спільному веденні в межах, визначених законодавством.

У загальнодержавному масштабі більш високий ступінь централізації проявляється по федеральних предметів відання, вона кілька послаблюється щодо предметів спільного ведення.

У Російській Федерації суверенітет належить федерації, а її суб'єкти визнаються несуверенних державними утвореннями. Всі основні функції державної влади і порядок наділення повноваженнями суб'єктів, зосереджені в руках Федерації і закріплені в конституції країни. Це не виключає, з одного боку, можливості делегування федеральних повноважень суб'єктам, і, перш за все, на договірній основі (вона передбачена, зокрема статтею 78 Конституції Російської Федерації), з іншого боку - існує можливість здійснення прямого федерального правління в умовах надзвичайного стану для забезпечення безпеки громадян і захисту конституційного ладу відповідно до федеральним конституційним законом (стаття 56 Конституції Російської Федерації не виключає цього).

Федеральний суверенітет передбачає можливість використання заходів федерального примусу (федерального втручання, прямого президентського правління, федеральної інтервенції) [12] , Яке є, з одного боку, засобом централізації влади, так як надає Федерації можливість розширити обсяг федеральних повноважень за рахунок повноважень суб'єкта в разі нездатності, неможливості здійснення державною владою суб'єкта своїх повноважень, а з іншого боку, виступає гарантією реалізації принципу законності при злочинному ( антиконституційний) характер такого здійснення.

Заходи федерального примусу, передбачені чинним законодавством, умовно можна класифікувати на групи: основні, в числі яких - розпуск законодавчого органу, введення військових підрозділів для підтримання порядку в суб'єкті, перерозподіл повноважень в законодавчому порядку; додаткові - наприклад, прийняття федеральним судом рішення, що зобов'язує органи державної влади суб'єкта виконати розпорядження федеральних органів влади, або вирішує спір про компетенцію на користь Федерації; визнання невідповідним Конституції країни, федеральному законодавству акта суб'єкта [13] .

Принцип децентралізації означає закріплення предметів ведення і повноважень за тим чи іншим органом, які він повинен здійснювати самостійно без втручання з боку вищестоящих органів. Хоча суб'єкти Російської Федерації є її системоутворюючими елементами, вони не позбавлені певної самостійності, незважаючи на те, що вбудовані в єдину строго іерархізірованную систему державної влади. Так, відповідно до статті 12 Федерального закону «Про засади і порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації» від 24 червня 1999 № 119-ФЗ суб'єкти Російської Федерації вправі здійснювати власне правове регулювання з питань, віднесених частиною 1 статті 72 Конституції Росії до предметів спільного ведення, до прийняття по ним федеральних законів [11] .

При децентралізації відсутні «розщеплення» предметів ведення і повноважень по вертикалі, предмети ведення і повноваження знаходять високу ступінь незалежності від владних повноважень вищих органів. Як зазначає В.Є. Чиркин, «федеральна державна влада, державні органи федерації - представник суспільства всієї країни, а влада суб'єкта федерації - влада частини народу цього суспільства. Природно, що вони співвідносяться як ціле і його частина » [14] .

Децентралізація можлива шляхом делегування повноважень з Федерації в регіони в договірному порядку, що породжує масу проблем [3] . Конституція країни (стаття 78) передбачає можливість як централізації, так і децентралізації державної влади шляхом передачі федеральними та регіональними органами виконавчої влади за погодженням один одному своїх повноважень. Дана передача повноважень договірним шляхом виключена між законодавчими органами Федерації і регіонів і конституційними судами.

Звісно ж, що договірна практика легітимна і відігравала велику роль в певний момент вітчизняної історії. Однак, на цьому етапі розвитку російської державності до неї слід ставитися з обережністю. По-перше, при її реалізації не повинно порушуватися положення Конституції країни про рівність суб'єктів. Глава російської держави, говорячи про необхідність урахування регіональної специфіки в своєму посланні Федеральним Зборам, підкреслив, що неприпустимо існування таких договорів, які часто призводять до фактичного нерівності у відносинах між суб'єктами Росії, а, в кінцевому рахунку, між громадянами. Президент бачить вирішення цієї проблеми в проходженні всіх договорів про розмежування повноважень через обов'язкову процедуру затвердження федеральним законом [10] . По-друге, маємо ситуацію, що на сьогоднішній момент розірвано більшість укладених раніше договорів між Федерацією і її суб'єктами.

Здійснення в Росії принципу централізму і децентралізації протікає дуже непросто.

По-перше, в даний час в країні існує необґрунтований пріоритет правового статусу республік по відношенню до інших суб'єктів федерації, для його усунення необхідно виключити конституційні невідповідності і акценти у визначенні правового становища республік. Противники цього підходу вважають, що російське федеративну державу має цементувати в єдине ціле не силою, а вигодою [9] , Забуваючи відзначити, що більшість республік є дотаційними регіонами.

Слід зміцнити вертикаль державної влади як передумову посилення централізації шляхом відмови від національно-територіального устрою федерації. На користь цієї тези виступає той факт, що лише в меншій частині республік Росії титульна національність становить більшість. Однак процес вирівнювання правового статусу республік необхідно здійснювати послідовно і обережно, так як прискорена централізація може викликати сепаратизм; визначення конкретних, чітких повноважень центру і суб'єктів Федерації в рамках їх спільної компетенції має проводитися, насамперед, федеральними законами. У зв'язку з цим існує небезпека, що з втіленням в практику даної позиції, відбудеться приріст федеральних предметів ведення за рахунок спільних з суб'єктами Росії.

По-друге, в даний час процедура визначення виключної компетенції (предметів ведення) суб'єктів Російської Федерації представляє дуже заплутаний процес, тим більше, що в разі виявлення прогалин у федеральному законодавстві (з предметів спільного ведення) суб'єкт має право приймати відповідні нормативно-правові акти. Це право було неодноразово підтверджено Конституційним Судом країни.

У зв'язку з цим є позитивний досвід вирішення даного питання в німецькому законодавстві, згідно з яким визначено виключну і конкуруюча законодавча компетенція. Причому, в сфері виняткової компетенції федеральні землі мають повноваження лише в разі, якщо на це вони прямо уповноважені законом, а в сфері конкуруючої компетенції лише тоді, коли і оскільки Федерація не користується своїми законодавчими правами. У цій області Федерація має повноваження, якщо питання не може бути ефективно врегульовано законодавством федеральних земель, порушує інтереси країни або її частин, порушується правове та економічне єдність держави [7] . Необхідно обмежити обсяг предметів ведення суб'єктів, внісши відповідні зміни до Конституції Російської Федерації, чітко розмежувавши предмети відання між гілками державної влади різних рівнів.

Третьою великою проблемою є нечіткість законодавчого регулювання можливості здійснення прямого федерального правління як застави здійснення ефективної централізації державної влади. Слід внести зміни і доповнення до чинного законодавства, визначивши процедуру і умови прямого президентського правління на території суб'єктів і можливість здійснення Федеральними Зборами регіонального нормотворчості для тих регіонів, де буде введено пряме федеральне правління і розпущений регіональний парламент.

Назріла необхідність внесення змін до Конституції України з метою закріплення конкретного переліку заходів федерального примусу, розширивши в цьому питанні повноваження Російського парламенту і глави держави. Слід посилити роботу щодо приведення регіонального законодавства у відповідність з федеральним і Конституцією країни.

Необхідно, конституційно закріпивши статус Державної ради Росії та повпредів Президента у федеральних округах, надати їм повноваження щодо звернення до органи конституційного контролю суб'єктів країни і Конституційний Суд Російської Федерації із запитами про усунення порушень і суперечностей федеральному законодавству і Конституції Росії з відповідних предметів ведення.

Деякими політиками висловлюється припущення, що з метою зміцнення центральної влади неминуче зростання впливу Державної ради, який буде перетворюватися в більш владний орган і, можливо, замінить верхню палату російського парламенту, що потребують, в свою чергу, внесення серйозних змін в Російську конституцію [4] . Однак, слід проводити чергові Державної ради і повпредів, в той же час, привело б, по-перше, до збільшення бюрократичного апарату, а по-друге, як зазначає А.В. Безруков, контроль за сім'ю федеральними округами породжує нову ланку в ланцюзі «центр - регіони» і віддаляє регіони від центру [15] .

Слід посилити роль Ради Федерації у зміцненні державної влади, надавши верхній палаті парламенту право відхиляти направляються їй для розгляду в порядку статті 23 Федерального закону «Про засади і порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації» проекти договорів між Федерацією і її суб'єктами.

Необхідно внести зміни до Конституції країни і включити органи місцевого самоврядування в систему державної влади. Це дозволило б збалансувати механізм державної влади та усунути всілякі сепаратистські тенденції в суб'єктах. Однак, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», навпаки, закріпив невключенность органів місцевого самоврядування в систему державної влади і звів до мінімуму участь регіональної влади в долі місцевого самоврядування.

Наслідком панування децентралізації в федеративних відносінах в Нашій стране течение последнего десятиліття стало наростання відцентровіх тенденцій в економіці, супроводжуваніх пріватізацією державної власності за, виток Капіталу за кордон, дроблення природного монополій (например, РАО ЄЕС), Які є економічнімі Стрижня, скріпнімі ОКРЕМІ суб'єкти в єдиний державний Механізм. Звісно ж, що найважливішою умовою здійснення процесу централізації державної влади в Росії повинна стати націоналізація ряду галузей економіки, перш за все - видобувного і паливно-енергетичного комплексів. Світова історія знає тому безліч прикладів; подібні націоналізації регулярно проводилися в післявоєнний період урядами Франції. Однак підготовлений Урядом Росії проект федерального закону про націоналізацію жорстко обмежує випадки, коли можлива націоналізація [8] .

Таким чином, лише ефективне поєднання централізму і децентралізації дозволить в розмаїтті реалізувати єдність державної влади і зміцнити державний механізм.

Бібліографія